Palestiinan valtion rakentaminen ja Lähi-idän rauhanprosessi

Instituutioiden kehittäminen on pitkällä

Palestiinalaisalueiden tilanne nähdään monella tapaa lohduttomana, mutta yhtenä valonpilkahduksista on pidetty pääministeri Salaam Fayyadin syyskuussa 2009 esittelemää palestiinalaishallinnon 13. hallituksen ohjelmaa Palestine – Ending the Occupation, Establishing the State. Hallitusohjelma oli sikäli tärkeä asiakirja, että se loi pohjan palestiinalaisvaltion kehittämiselle.

Palestiinalaishallinnon eri sektoreiden kehittäminen on kriittisen tärkeää, sillä valtion perustehtäviin kuuluvat turvallisuus ja oikeus sekä kyky kerätä vero- ja tullituloja, joilla puolestaan voidaan turvata peruspalvelut ja edistää työllisyyttä. Lisäksi valtion kyky suoriutua perustehtävistään vahvistaa sen määräys- ja arvovaltaa kansalaisten silmissä.

Huhtikuussa 2011 YK antoi raportin palestiinalaishallinnon (Palestinian Authority, PA) valtionrakentamisen tilasta Ad Hoc Liaison Committee -organisaatiolle. AHLC on Norjan puheenjohtama ja EU:n ja Yhdysvaltojen yhdessä sponsoroima komitea, jonka toimintaan osallistuvat myös YK, Maailmanpankki ja IMF. AHLC-komitea koordinoi palestiinalaisalueille suunnattua kehitysapua ja toimii tärkeänä dialogifoorumina Israelin ja PA:n välillä kehityskysymyksissä.

Raportin keskeisin viesti oli, että palestiinalaishallinto oli valmis hoitamaan valtion ydintehtäviä siinä missä melkein mikä tahansa muukin valtio Pohjois-Afrikassa tai Lähi-idässä. Myös EU, Maailmanpankki ja IMF ovat tunnustaneet, että PA kykenee suoriutumaan valtion velvoitteista. Fayyadin kausi on selvästi näyttänyt, että palestiinalaiset kykenevät hallinnoimaan itseään. Tämä viesti on merkittävä, sillä kahden valtion malli edellyttää, että palestiinalaishallinto kykenee suoriutumaan velvoitteistaan paitsi alueellaan elävää väestöä kohtaan myös ulkosuhteissaan.

Turvallisuussektorilla on tapahtunut merkittävää kehitystä, erityisesti siviilipoliisin toimessa. EU ja Yhdysvallat ovat panostaneet Länsirannan turvallisuussektorin kehittämiseen yli 450 miljoonaa dollaria vuodesta 2007 lähtien. Jopa Israelin armeija on antanut tunnustusta PA:n turvallisuuden kehitykselle. PA:n turvallisuuskoneiston toiminta viime vuosina on vakuuttanut Israelia siitä, että PA kykenee uskottavasti huolehtimaan turvallisuudesta Länsirannalla. Verrattuna toisen intifadan aikaan tilanne on tällä hetkellä turvallisuuskysymysten osalta huomattavasti myönteisempi.

Oikeussektori on ottanut askeleita kohti ammattimaista, itsenäistä ja tehokasta oikeushallintoa. Tavallisten palestiinalaisten usko oikeusjärjestelmään on kohentunut, ja harvemmat hakevat oikeutta ongelmiinsa formaalin oikeusjärjestelmän ulkopuolelta.

Viime vuosien aikana PA on panostanut myös peruspalvelujen tuottamiseen. Erityisesti opetus-, terveys-, vesi- ja sanitaatiopalvelut kattavat valtaosan palestiinalaisten tarpeista, ja eri instituutioita on parannettu merkittävästi.

Talousrintamalla PA on kyennyt vähentämään budjettivajetta vuoden 2009 24 prosentista vuoden 2011 13 prosenttiin. Yksityissektorin tila on kohentunut ja työttömyys vähentynyt, mutta talouskasvu on kuitenkin edelleen hyvin riippuvaista kehitysavusta. Mikäli talousrintamalla ei tapahdu merkittävää myönteistä kehitystä uhkaa PA:ta vakava rahoituskriisi, joka voi romahduttaa koko korttitalon.

Valtionrakentaminen ei ulotu koko Palestiinaan

Vaikka PA:n valtionrakentaminen on tuottanut tulosta, siinä on kuitenkin vakavia alueellisia rajoitteita. Huomionarvoista on, että Fayyadin hallitus ei voi toimia Gazassa vaan siellä hallinnoi Hamas, joten edellä mainittu YK:n raportti koskee vain Länsirantaa, eikä valtion toiminta sielläkään ulotu kaikille alueille. Gazassa PA:lla ei ole muuta roolia kuin henkilöstön palkkojen maksu siitä huolimatta, että nämä eivät käytännössä ole työskennelleet työpaikoillaan sitten vuoden 2007. PA käyttääkin vuosittain yli miljardi Yhdysvaltain dollaria palkkakuluihin, lääkkeisiin sekä muihin juokseviin kuluihin. Gaza on tärkeä osa palestiinalaisvaltion rakentamista, sillä elinkelpoinen ja toimiva valtio tarvitsee sataman. Lisäksi kyse on palestiinalaisvaltion eheydestä, puhumattakaan geopoliittiisista palestiinalaisidentiteettiin liittyvistä kysymyksistä. Lisäksi Hamasin ja Fatahin välinen taistelu vallasta ei edesauta elinkelpoisen valtion rakentamista eikä se myöskään edistä rauhanprosessia.

Länsiranta on Oslon sopimuksen mukaan jaettu A-, B- ja C-alueisiin. Vaikka C-alue on keskeinen osa Länsirantaa, PA ei voi nykyisin toimia siellä ilman Israelin viranomaisten lupaa. Erityisen tärkeää olisi, että suurimpia kaupunkeja ympäröivät maa-alueet olisivat PA:n hallinnassa. Paine maankäytön tehostamiseen  ja asuntojen rakentamiseen on suuri. Maankäyttöön ja maanomistukseen liittyvät kysymykset ovat myös keskeisiä palestiinalaisalueiden talouden kehittymisen kannalta. Jatkuva miehitystila ja israelilaisten Länsirannalle rakentamat siirtokunnat syövät maata sekä elinkelpoisen valtion rakentamiselta että rauhanprosessilta.

Jerusalem on hyvin sensitiivinen kysymys sekä israelilaisille että palestiinalaisille. Jerusalemin tulevaisuus on ongelmallinen, sillä kaupungin uskonnollinen, kulttuurihistoriallinen ja poliittinen symboliarvo on suuri sekä israelilaisille että palestiinalaisille. On kuitenkin vaikea kuvitella itsenäistä palestiinalaisvaltioita ilman Itä-Jerusalemia sen pääkaupunkina. Itä-Jerusalem on toiminut palestiinalaisten poliittisen, taloudellisen, kulttuurisen ja uskonnollisen toiminnan keskuksena vuosikymmenien ajan. Huolimatta kansainvälisen yhteisön (mukaan lukien YK ja EU) selkeistä kannanotoista, nykyinen kehitys on toisensuuntaista. Itäjerusalemilaisten sosiaaliset ja taloudelliset siteet Länsirantaan ovat vuosi vuodelta heikentyneet ja vastaavasti PA:n rooli itäjerusalemilaisten elämässä vähenee, sillä Israelin viranomaiset vaikeuttavat liikkumista Itä-Jerusalemin ja Länsirannan välillä.

Valtionrakentamiselta puuttuu poliittinen legitimiteetti

Vaikka palestiinalaishallinnon valtionrakentaminen on teknisellä tasolla edennyt kiitettävästi, Palestiina on keskellä vakavaa poliittista kriisiä, joka vaarantaa koko projektin. Valtionrakentaminen ei ole vain tekninen harjoitus vaan ennen kaikkea poliittinen prosessi. Koska PA:n valtionrakentaminen on pitkälti keskittynyt teknisiin ja hallinnollisiin uudistuksiin, kansalaisyhteiskunta ja poliittiset puolueet ovat jääneet prosessin ulkopuolelle. Parlamentti eli Palestinian Legislative Council ei ole kokoontunut vuoden 2007 jälkeen, ja vaaleja on aina vain lykätty. Lisäksi PLO:n parlamentin eli Palestinian National Councilin vaalit ovat edelleen pitämättä.

Tästä seuraa se, että vaikka PA:n eri instituutiot toimivat kohtuullisen hyvin, niiltä puuttuu poliittinen legitimiteetti, joka saadaan ainoastaan vapailla ja rehellisillä vaaleilla. Fayyadin hallitus on joutunut hallitsemaan hallinnollisin määräyksin ja säädöksin, joilta puuttuu parlamentaarinen vahvistus. Instituutioiden kehittäminen rajoittuu tällöin teknisiin ja hallinnollisiin uudistuksiin, mutta syvää luotaavien reformien toteuttaminen ontuu. Toisaalta on huomioitava, että Fayyadin hallitus on saavuttanut legitimiteettiä palestiinalaisten silmissä parantamalla turvallisuutta ja tuottamalla peruspalveluja. Monet tarkkailijat ovatkin luonnehtineet palestiinalaisalueiden tilannetta ”viiden tähden miehitykseksi”.

Eräät riippumattomat palestiinalaiset kriitikot ovat sitä mieltä, että PA:n poliittinen ja taloudellinen eliitti keskittyy lähinnä oman tulevaisuutensa pönkittämiseen tietäen, että koko valtionrakentaminen on lähtökohtaisesti tuhoon tuomittu yritys. Al Jazeera julkaisi alkuvuodesta 2011 asiakirjoja (”The Palestine Papers”), jotka sisältävät luottamuksellisia tietoja palestiinalaisten ja israelilaisten neuvotteluista. Näistä dokumenteista käy ilmi, että palestiinalaisneuvottelijat olivat valmiita sellaisiinkin myönnytyksiin, joihin heillä ei välttämättä ollut minkäänlaista mandaattia palestiinalaisväestöltä. Kovimmat kriitikot ovat sitä mieltä, että palestiinalaishallinto pitäisikin esittää palestiinalais”hallintona”, koska siltä puuttuu poliittinen legitimiteetti.

Johtaako onnistunut valtionrakentaminen sittenkään itsenäisen Palestiinan syntyyn?

Israelin ja palestiinalaisten rauhanprosessi on tällä hetkellä jäissä. Syyskuussa 2011 Kvartetti (Venäjä, USA, YK ja EU) loi viitekehyksen, jonka puitteissa neuvottelut olisi voitu jälleen aloittaa, ja osapuolten olisi ollut periaatteessa mahdollista saavuttaa sopimus lopullisesta statuksesta vuoden 2012 loppuun  mennessä. Muistettakoon tässä yhteydessä, että tämä ei ole ensimmäinen kerta, kun on pyritty luomaan viitekehyksiä neuvotteluille sitten vuonna 1993 solmitun Oslon sopimuksen. Viimeisimmät neuvotteluyritykset eivät ole kuitenkaan johtaneet mihinkään, ja ilmapiiri on huono. On vaikeaa nähdä, miten itsenäinen palestiinalaisvaltio syntyy ilman poliittista horisonttia, joka olisi yhteensopiva valtionrakentamisen aikataulun kanssa.

PA ryhtyi valtionrakentamiseen tähtäimessä itsenäinen ja elinkelpoinen valtio. Tekniset ja hallinnolliset uudistukset PA:n eri instituutioissa ovat saaneet liikevoimaa nimenomaan siitä, että lopputuloksena olisi valtio nimeltä Palestiina. Mikäli rauhanprosessi kariutuu kokonaan, on vaarana, että tavalliset palestiinalaiset näkevät koko valtionrakentamisen projektin vain tapana auttaa Israelia tyydyttämään turvallisuustarpeensa. Erityisenä uhkana on, mitä tapahtuu PA:n turvallisuussektorilla. Kun sen toimijoilta katoaa motivaatio työskennellä palestiinalaisten turvallisuuden eteen, myös Israel menettää turvallisuustakuunsa. Tässä vaiheessa tulevaisuuden suunta Lähi-idässä voi olla hyvin arvaamaton.

 Olli Ruohomäki (FT) on neuvonantaja ulkoministeriössä.